海口市林业局局长 冯勇
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，现就《海口市湿地保护若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）的议案作如下说明。
一、制定的必要性
湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，承载着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、维护生物多样性等功能，是陆地、水体互动的生态带，兼有水、陆过渡的交叠作用，在自然界物质循环、能量转换、地质演变中发挥着极为特殊的作用，与人类生存、繁衍和发展息息相关。湿地资源是保障和体现我市生态质量的重要因素，是城市可持续发展的重要保证。
我市的湿地资源分布广泛，类型多样，资源丰富，独具特色。根据全国第二次湿地资源调查成果，我市湿地面积达29093公顷，有近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地和人工湿地4个湿地类型，其中最为丰富和多样的是近海与海岸湿地和热带火山熔岩湿地。我市不但拥有我国面积最大的红树林湿地和热带火山熔岩湿地，而且湿地内的生物多样性也非常丰富。
为贯彻党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，认真落实《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）精神，规范我市湿地保护和管理，市人大常委会于2017年7月3日颁布实施了《海口市人大常委会关于加强湿地保护管理的决定》。该决定从保护原则、管理体制、保护规划、禁止行为负面清单、加强湿地保护宣传教育等方面做出了规范性指引，实施近一年来，对我市的湿地保护工作起到了非常大的规范和促进作用。在决定实施的过程中，也出现一些仍无法有效解决的问题，如各部门之间职责分工不够明确、规划管控不够严格、开发利用与保护界限不清、法律责任不够细化等。
因此，为解决我市湿地保护中存在的现实问题、加强我市湿地保护和管理，有必要结合实际，进一步研究制定我市湿地保护的地方性法规。
二、起草过程和制定依据
（一）起草过程
此次《规定（草案）》的起草遵循高效、节约的原则，具体体现有：
一是由市林业局具体负责立法起草工作，市人大常委会提前介入立法调研、起草等工作；二是《规定（草案）》立法调研与《海口市人大常委会关于加强湿地保护的决定》调研同时开始，在《海口市人大常委会关于加强湿地保护的决定》颁布实施后，对实施情况进行跟踪调研；三是市林业局委托海南法立信律师事务所承担《规定（草案）》的调研起草工作。
自2017年3月起，市林业局多次召集市海洋和渔业、农业、水务、土地、环保、规划、园林、财政、旅游等相关职能部门召开立法调研会，并发出《湿地保护立法需求调研函》征求立法建议；市人大常委会副主任郑国建带队到五源河国家湿地公园、沙坡水库、凤翔公园、美舍河、东寨港自然保护区等开展专题调研立法工作；为借鉴其他城市成功经验，2017年4月市人大常委会副主任郑国建带队赴广州、福州进行省外调研。调研发现，我市湿地保护工作亟需地方立法予以规范。
为解决我市湿地保护缺乏规范的燃眉之急，2017年7月我市以决定形式先行出台了《海口市人大常委会关于加强湿地保护的决定》《规定（草案）》立法团队持续跟进这部规范性文件的实施反馈：参与了市林业局对违反湿地保护规划占用湿地问题处理的法律论证、湿地保护规划与已有其他规划重叠问题的调研论证等工作；积极参与了那央湿地保护小区、夏塘湿地保护小区等集体所有土地上湿地保护规划的落实和谈判等；立法团队与负责起草修改《海南省湿地保护条例（草案）》和《海南省湿地公园管理办法（草案）》的立法团队保持积极良性互动，充分了解上位法的立法动向；立法团队全程参加2018年12月4—6日在我市举办的湿地保护体系国际研讨会。
2018年3月我市人大常委会年度立法计划将《海口市湿地保护管理办法》列为拟提请审议的地方性法规项目。立法团队在总结调研成果的基础上，根据有关法律依据并参考其他省市成功立法经验，起草完成了《海口市湿地保护管理办法（草案）》，2018年3月13日交由市林业局审议并征求其他有关部门的意见。2018年4月24日市人大常委会召开立法专题会，会议决定：此次我市湿地保护立法按照精细化立法的要求，避免大而全的重复立法；立法名称相应修改为《海口市湿地保护若干规定》，立法体系和条款相应修改，立法团队根据会议精神，经过认真修改完善，形成此《规定（草案）》。
（二）制定依据
此次《规定（草案）》的立法依据主要有：
1.《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（1975年12月21日起对我国生效）；
2.《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日起生效）；
3.《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年11月5日起生效）；
4.《中华人民共和国野生动物保护法》（2017年1月1日起生效）；
5.《中华人民共和国野生植物保护条例》（2017年10月7日起生效）；
6.《海南省湿地保护条例》。
立法起草还参考了以下文件：
1.国家林业局《湿地保护管理规定》（2018年1月1日起生效）；
2.《北京市湿地保护条例》（2013年5月1日起生效）；
3.《福州市湿地保护管理办法》（2017年1月1日起施行）；
4.《广州市湿地保护规定》（2018年7月1日起施行）；
5.《海口市湿地保护调研报告》（2016年12月20—24日）等。
三、征求意见及采纳情况
本次《规定（草案）》的起草过程中，市林业局先后3次向市人大常委会法工委、市法制局、市规划委、市农业局、市财政局、市生态环保局、桂林洋开发区管委会、市房屋征收局、市旅发委、三江农场、市水务局、秀英区政府、龙华区政府、琼山区政府、美兰区政府、市海洋和渔业局、市教育局等单位，征求《海口市湿地保护管理办法（征求意见稿）》的意见。对各单位的反馈意见，经依法论证后，部分予以采纳。
四、主要内容的说明
《规定（草案）》共二十六条，主要从湿地概念及保护范围、湿地保护管理体制、湿地保护基本理念、湿地保护制度措施、湿地开发利用、占用湿地的恢复制度、湿地生态效益补偿制度等方面作了规定。
（一）关于湿地概念及范围
《规定（草案）》在概念和范围上沿用《海口市人大常委会关于加强湿地保护的决定》的规定，保持制度的一致性和立法的延续性。
（二）关于湿地保护管理体制
根据“综合协调、分部门实施”的湿地保护工作要求，《规定（草案）》规定：市、区人民政府应当建立湿地保护协调机制，依法设立湿地保护管理机构，加强对湿地保护工作的统一领导、统筹协调和监督管理（《规定（草案）》第四条）。同时，规定了湿地保护专家委员会制度，健全湿地保护科学决策机制（《规定（草案）》第六条）。
《规定（草案）》进一步细化了管理责任，具体规定了林业、海洋和渔业、水、生态环境保护和农业等行政管理部门的职责分工，明晰各部门负责领域（《规定（草案）》第五条）。
（三）关于湿地保护基本理念
湿地保护涉及的空间和专业领域非常广泛，因此有必要统一湿地保护的基本理念，以避免因为理念错误导致保护措施与保护目的背道而驰的情况。因此《规定（草案）》依据党的十九大报告和《全国湿地保护“十三五”实施规划》，明确以生态文明理念作为湿地保护的基本理念，规定：湿地保护必须尊重自然、顺应自然、保护自然（《规定（草案）》第七条）。
（四）关于湿地保护专项规划
《规定（草案）》沿用了《海口市人大常委会关于加强湿地保护的决定》中规划制定和变更的内容，又根据实际需要，增加规定了“市、区人民政府及有关行政管理部门应当严格执行湿地保护专项规划，不得违反规划批准建设项目或者其他开发建设活动”（《规定（草案）》第九条和第十条）。
（五）关于湿地公园和湿地保护小区
湿地公园和湿地保护小区是海口市湿地保护的重要形式，为实现人与自然的和谐共处，应当加强保护管理。《规定（草案）》规定，对不具备建立自然保护区条件且未建立国家、省级湿地公园的湿地，生态特征典型、自然景观独特、历史和人文价值显著，具有科普宣传教育意义的，可以建立市级湿地公园。市级湿地公园的建立，依照省有关规定执行。禁止单位和个人擅自命名、挂牌市级湿地公园。市生态环境保护、林业等行政管理部门以及湿地公园管护责任单位应当对市级湿地公园的环境容量、景区最大承载量等进行评估，科学划定游览路线，合理控制游览人数。
同时规定，尚不具备建立湿地自然保护区和湿地公园条件的湿地，应当建立湿地保护小区。湿地保护小区的建立，由市林业行政管理部门会同有关部门提出方案，报市人民政府批准后实施。未经原审批机关批准，不得擅自变更湿地保护小区的性质、范围和界线（《规定（草案）》第十一条、第十二条、第十三条）。
（六）关于鼓励当地居（村）民参与湿地保护
因为湿地保护工作离不开湿地所在地及周边居（村）民的参与和支持，所以，《规定（草案）》在第十四条和第二十条第二款规定：鼓励、支持农村集体经济组织或者农民依法在集体土地上恢复或者建设湿地，改善农村生态环境。鼓励湿地所在地和周边区域的居（村）民参与湿地共管共护。
（七）关于湿地利用
我市湿地保护与人民生产生活息息相关，在保护的前提下如何利用湿地是现实中不可回避的问题。因此《规定（草案）》第十六条规定了湿地利用的基本原则：湿地利用应当符合湿地保护专项规划，与湿地资源的承载能力和环境容量相适应，科学、节约、可持续地利用湿地资源，不得破坏野生动植物的生存环境、改变湿地生态功能、超出资源的再生能力或者给野生动植物物种造成永久性损害。
（八）关于占用湿地的恢复制度、湿地生态效益补偿制度和湿地保护考核评价奖惩制度
针对湿地保护工作中急需解决的湿地占用问题，《规定（草案）》第十七条规定：经批准占用湿地的，用地单位和个人应当按照湿地保护和恢复建设方案恢复、补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地；或者委托林业行政管理部门依法进行恢复、补建，费用由用地单位和个人承担。
我市湿地保护范围与人们的生产生活空间高度重合，湿地保护专项规划的落实离不开生态效益补偿制度，因此《规定（草案）》第十八条规定：市人民政府应当根据国家和省有关规定建立湿地生态效益补偿制度，对因湿地保护而合法权益受到损害的相关权利人，依法给予补偿。
根据国家压紧压实生态环境保护责任的要求，《规定（草案）》第十九条规定了湿地保护考核评价标准和奖惩制度，将湿地保护纳入生态文明建设目标评价考核体系和领导干部自然资源资产离任审计范畴，并实行终身追责机制。
（九）关于法律责任
《规定（草案）》对擅自命名、挂牌市级湿地公园的行为设置了法律责任（《规定（草案）》第二十三条）；对未按照湿地保护和恢复建设方案恢复、补建湿地的行为设置了法律责任和救济手段（《规定（草案）》第二十四条）。
议案和以上说明是否妥当，请予审议。
