深度融入海洋强国韬略蕴含着海南全岛大力发展港口和航运方面的种种举措，其中与提供包括立法、执法与司法在内的法律保障息息相关。直面问题，立法应当先行。由国家和地方立法机关制定，并以强制力保证实施的港口和航运领域的行为规范是我们刻不容缓的任务。

    习近平总书记4·13重要讲话及中央12号文件将海南自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）定位于四大功能——全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，深度融入海洋强国，打造成为中国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。不言而喻，深度融入海洋强国韬略蕴含着海南全岛大力发展港口和航运方面的种种举措，其中与提供包括立法、执法与司法在内的法律保障息息相关。直面问题，立法应当先行。由国家和地方立法机关制定，并以强制力保证实施的港口和航运领域的行为规范是我们刻不容缓的任务。

    一、建设海南自由贸易试验区的港航立法保障之必要性

    作为海南自由贸易试验区语境下的重要保障，港口与航运立法需要相辅相成、相得益彰，以实现港航一体化的终极目标。

    （一）建设海南自由贸易试验区的港口立法之意义

    顾名思义，自贸试验区的核心功能在于发展国际贸易，在这方面，海南的港口功不可没。回眸历史，被誉为“琼州门户”的海口曾作为东南亚贸易的重要商埠，相互承接着海上丝绸之路的每一驿站。虽经沧海桑田，如今仍与日本、朝鲜、马来西亚、新加坡、泰国、印尼、科威特、沙特阿拉伯等二十多个国家和地区有贸易运输往来，占全省吞吐量三分之一。值得关注的是位居第二的洋浦港，最早将开发区大面积交由外资承包，实行类似自由港式的封闭管理，占全省三分之一吞吐量。八所港排名第三，濒临北部湾，是环北部湾经济圈主要的贸易港口，每年吞吐量约六百万吨。尽管三亚港属于小港，年吞吐量约80万吨，但以其独特的旅游优势正在全力打造成为区域性的邮轮母港。

    上述四大港口能否满足海南建设自贸试验区的需求，加强和完善港口的法律保障乃是重中之重。《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）历经13年的磨炼于2017年作了修订，虽然有所进步，但在管理体制方面仍未有所突破，难以适应自贸试验区的需求。在此方面，发达国家提供了有益的参照，由最高立法机关制定了完备的法律体系，加以规制港口的各种法律关系，美国的《河流与港口法》《深水港口法》，以及韩国的《港口法》《港湾公社法》等所构建的地方政府与公共企业协同治理模式，值得我们借鉴与移植。

    （二）建设海南自由贸易试验区的航运立法之效应

    航运法是以公权力介入航运市场的法律，包括市场竞争规则与反垄断、外资准入机制等，从而干预市场和调控市场。我国目前尚未制定一部航运法法典，但制订了相当数量的行政法规和规章，这些规范性文件起到拾遗补缺的作用。

    现行的国际船舶登记制度可概括为三大类：开放登记制度、半开放登记制度、严格登记制度，取决于船舶所有权、船员国籍、营业所在地、注册资本的股份等方面的限制。我国实行的的是后者——严格登记制度，这显然与自贸试验区的宗旨相悖，为此2017年2月10日起施行的新《中华人民共和国船舶登记办法》（以下简称《办法》）赋予了自贸试验区特殊待遇，放宽了外资股份限制，允许依法在区内设立的中资企业、中外合资企业、中外合作企业，乃至100%股份的外商独资企业和港澳台独资企业的船舶注册登记，但限定为“只能从事国际及港澳台航行、停泊和作业”的国际登记船舶。上海自贸试验区在《办法》的基础上还创设了保税船舶登记制度。毋庸讳言，导致悬挂五星红旗船队减少的重要原因之一在于，中资船东为了规避因在国外购船，入境时必须缴纳进口关税及增值税，从而选择在避税天堂——方便旗国家办理登记。上海自贸试验区的保税船舶登记制度旨在鼓励国际航行船舶登记港为“中国洋山港”，赋予船舶处于保税状态的优惠待遇。这一经验值得海南借鉴，以吸引更多的中资、合资乃至外资船队到海南的港口办理国际船舶登记手续。

    二、建设海南自由贸易试验区的港航立法保障之可行性

    主要表现在立法模式和主要内容的选择。下文围绕着制定《港口法实施细则》、加快航运法以及海南自贸试验区条例或管理办法的起草等维度提出建议。

    （一）制定《港口法实施细则》

    前已所述，《港口法》于2017年作了修订，在短时间内再次做出修订的可能性甚微，为了阐释《港口法》的某些较为模糊的意涵，与时俱进地出台一部行政法规——《港口法实施细则》不失为一计良策，以解决现行“一城一港”囿于一隅的问题，取而代之跨区域管理的这种先进模式，例如在自贸试验区范围内统一管理，以满足全岛建设自贸试验区的规划、建设、维护、经营、管理相关活动的需求。目前全省已开发24个港口，形成北有海口，南有三亚，西有洋浦和八所，东有清澜的“四方五港”格局。在此法律框架下，海口港处于全岛自贸试验区建设中的核心和旗舰地位；洋浦港、八所港和三亚港各显异彩。除此之外，三亚的国际邮轮母港建设已被列入省“十二五”十大基础设施工程，并取得了预期的成果，为海南自贸试验区建设国际旅游消费中心夯实了基础。

    （二）制定航运法的建议

    航运法被移植于中国的立法理念时，尤其是在外资准入方面其实是一个扬弃的过程。在这方面，中国自贸试验区的准入状况更为开放，并与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》相互承接。例如后者已取消国际海上运输公司限于合资、合作的限制，以及国际船舶代理须由中方控股的限制，这些需要在航运法立法时予以考虑。再如在国际船舶登记方面，前已所述，因其毗邻东南亚，连接北部湾，背靠华南腹地，处于东南亚至东北亚国际海运主航线的中心位置，海南进出岛货运量的98%以上通过海上运输完成，一旦海南建立自贸区，将成为中国最大的自贸试验区，实施国际船舶登记制度是十分可行的，为此应当鼓励国际航行船舶登记港为“中国海口港”，也就是说，船籍港的注册地点可以选在海口市，进口的船舶处于保税状态，享受进口关税及相关税费的减免优惠待遇。

    （三）制定自由贸易试验区相关条例或管理办法

    目前已形成“1+3+7+1”共12个自贸试验区组成的“雁阵”格局，其中上海、天津、广东、福建四个自贸试验区采用了初始阶段以省级人民政府规章的形式出台管理办法，待成熟之后上升为地方立法——自贸试验区条例的立法模式。河南、湖北、陕西、重庆、四川自贸试验区尚处于管理办法阶段。浙江和辽宁自贸试验区则直接制定了条例，基本沿袭了上海模式的总则、管理体制、投资、贸易、金融、监管和法治为基础的体例，并在此基础上体现各自的特色。对于海南自贸试验区而言，制定相关条例或管理办法是亟待解决的问题。除了汲取上述自贸试验区成熟的立法经验以外，还须符合海南自身的发展诉求。有关港航发展的内容可以置于“太平洋和印度洋的区域开放与合作”这一领域加以规制。

    （作者系法学博士生导师）